Le Blog de la CEDECE: février 2007

(Contribution de Claude Blumann - Professeur à l'Université Paris II - Chaire Jean Monnet - Deuxième colloque européen de Cadenabbia - 28 septembre - 1er septembre)

Il nous est demandé d’exposer le point de vue français sur l’avenir d’une Constitution pour l’Europe.
Les organisateurs ont très intelligemment balisé le chemin et ont soulevé quatre thèmes de réflexion autour de la constitution européenne :
- Concept théorique ou mésaventure politique
- Quels chemins pour mener à une Constitution européenne
- Quelle contribution est à apporter par la science du droit européen
- Quel rôle revient à l’adaptation du droit
Ces questions sont centrales. Il serait intéressant d’y répondre point par point et de structurer l’exposé autour de cela. Mais cette démarche se heurte à une difficulté. Trois de ces questions sont transversales et concernent plus une approche européenne, à savoir tirée de la science du droit, qu’une approche strictement française. Autrement dit ces questions interpellent le juriste plus que le juriste français. Seule la première question, beaucoup plus polémique, permet un débat dans lequel les clivages entre les Etats membres et à l’intérieur de chaque Etat membre sont prédominants. Nous n’éluderons pas sur ce point le débat franco-français et nous y reviendrons par la suite.
Mais cette première question peut aussi s’apprécier dans le contexte européen. Elle se résumerait à ceci : Les Etats membres, les chefs d’Etat ou de gouvernement, lors des successives réunions du Conseil européen et ce depuis qu’a été lancé le processus de constitutionnalisation de l’Union européenne, c’est à dire depuis les déclarations sur l’avenir de l’Union européenne de Nice (décembre 2000) et Laeken (décembre 2001) ont-ils joué franc jeu, ont-ils été conscients de l’aventure. Ont-ils joué carte sur table ou décidé plus ou moins sciemment d’amener l’Europe dans une impasse en plaçant les enjeux à un niveau si élevé que l’objectif s’avérait irréalisable. Les chefs d’Etat ou de gouvernement ont-ils correctement apprécié les sensibilités de leurs opinions publiques ou ont-ils fait l’objet d’un emportement collectif.
En réalité, on ne peut nier qu’il y ait eu une sorte d’emballement consécutif à la mise en place au demeurant assez réussie de la monnaie unique. La charte des droits fondamentaux vient immédiatement dans la foulée comme la preuve du dépassement d’une approche purement économique et technique de l’Europe. Ses auteurs la conçoivent d’ailleurs comme un texte devant figurer en préambule d’une future constitution européenne. Dans la foulée, Joskha Fischer prononce son célèbre discours à l’Université Humboldt de Berlin et Jacques Chirac lui emboîte le pas dans son discours au Reichstag. Mais la fuite en avant résulte à l’évidence du traité de Nice. Celui-ci est un échec reconnu par tous. La France a beaucoup contribué à cet échec par certaines surenchères (les quotas de voix au Conseil, la place du social). Il faut alors contourner cette impression défavorable. D’où la déclaration de Nice de décembre 2000 qui lance le processus de constitutionnalisation.
Au total, il nous semble qu’il y a certainement une responsabilité collective des Etats membres à avoir placé la barre trop haut. Le projet de constitution apparaît dans ce contexte comme un leurre destiné à masquer les difficultés économiques ou sociales de certains Etats membres. Il permet également de camoufler les graves divergences sur le plan des relations extérieures entre le Etats membres. Beaucoup se sont étonnés en mars-avril 2003, que la convention sur l’avenir de l’Union soit parvenue à maintenir son unité alors que les Etats membres se divisaient gravement sur la question de l’intervention américaine en Irak. Beaucoup y ont vu un reflet de l’habileté du président Giscard d’Estaing qui a réussi à faire franchir par la convention ce cap difficile ou plus ingénument encore la force du lien européen. Mais n’y a –t-il pas une autre explication : le projet de constitution était devenu une sorte d’alibi, un cache-misère, permettant de sauver la face et de préserver un minimum d’unité européenne.
Ainsi donc au niveau européen, il nous semble que la Constitution européenne est autant le fruit du hasard, c’est à dire du contexte socio-politique du début des années 2000, que le produit de la nécessité.
Mais c’est vers le point de vue français que l’on nous demande de nous tourner pour apprécier le projet de Constitution. Sur ce plan, il faut d’abord déterminer ce qu’il faut entendre par point de vue français. S’agit-il des autorités gouvernementales françaises, s’agit-il des partis ou de la classe politique, s’agit-il des milieux d’affaires, s’agit-il des syndicats des groupes de pression ou d’influence, s’agit-il des medias ou pourquoi pas des professeurs de droit français. Il y a là un ensemble hétérogène mais qui reflète la diversité française comme d’ailleurs de la plupart des grands Etats membres de l’Union.
Dans aucun des milieux politiques ou professionnels précités, il n’y a pas en France d’unité autour des questions européennes. C’est en effet une spécificité française que certains de nos partenaires ont du mal à comprendre. La France, avec l’Allemagne, a pris la tête de la construction européenne. Mais il n’y a jamais eu unanimisme sur ce point, à la différence de nos cinq partenaires originaires. Dés le départ une bonne partie de l’opinion et même des partis politiques est hostile (mouvement gaulliste – RPF, parti communiste). Pour ce dernier, dans les années cinquante et soixante et même après, la construction européenne n’est qu’un « sous-produit de l’impérialisme américain et du revanchisme allemand ». De cette opposition va découler d’ailleurs en 1954, l’échec du projet de Communauté européenne de défense .
Avec l’arrivée du Général De Gaulle au pouvoir, l’idée européenne reste très contestée. Le Général défend en effet une nouvelle conception de l’Europe, celle de l’Europe des nations ou des patries, c’est à dire en termes plus modernes l’Europe intergouvernementale. Par la suite, les clivages persisteront de manière récurrente. Et l’on peut observer que le traité de Maastricht, avec la monnaie unique, soumis au référendum populaire en 1992 par le Président Mitterrand ne l’emporte qu’avec 51,5 % des voix.
En réalité lorsque l’on parle d’Europe à l’opinion publique, il faut être très circonspect, les sondages réguliers organisés par la Commission et notamment l’agence Eurobaromètres se révèlent généralement très favorables à l’idée européenne. Mais ils montrent surtout l’adhésion à une idée abstraite de l’Europe. Celle d’une Europe de l’amitié de la fraternité. L’Europe fait l’objet d’un consensus lorsqu’il s’agit d’une idée générale peu engageante, comme la paix, le désarmement, le progrès social ou l’égalité des chances. Mais quand il s’agit d’entrer dans une Europe concrète, lorsque les intérêts individuels ou collectifs sont en cause, les sentiments de l’opinion publique sont toujours plus contrastés.
Les anti-européens savent jouer avec beaucoup d’habilité de ce décalage. Sachant l’idée d’Europe populaire, ils se déclarent toujours favorables à la construction européenne, mais aucun des moyens employés à cette fin depuis presque soixante ans ne trouve grâce à leurs yeux. On dénonce l’impuissance de l’Europe pour contribuer à la solution des grandes crises internationales mais se propose-t-on d’organiser une défense commune ou une politique commune de défense, qu’immédiatement ces mêmes individus rejettent toute atteinte à la souveraineté internationale de la France.
Ce même scénario s’est produit pour le traité établissant une constitution pour l’Europe. C’est ce que nous voudrions montrer au cours de cet exposé. S’interroger sur l’avenir d’une Constitution pour l’Europe, c’est s’interroger sur les débats qui ont agité la France durant le premier semestre 2005 (I), mais c’est aussi prolonger la réflexion vers le futur, c’est à dire sur l’après 29 mai 2005 (II).

Première partie : Le point de vue français sur le traité constitutionnel.

Le traité constitutionnel a donné lieu à un important débat dans le corps électoral français. Certains observateurs se sont réjouis qu’un tel débat ait pu avoir lieu, alors que les questions européennes sont souvent laissées de côté ou ignorées. Encore faut-il relever que le débat a souvent été biaisé et les véritables questions posées par la Constitution peu abordées.
On examinera successivement la question sous l’angle juridique (A) puis sous l’angle politique (B).

A/ Controverses juridiques

Le débat a porté principalement sur deux aspects : la question du processus – comment, selon quelle procédure élaborer cette Constitution. Et en second lieu sur la nature juridique de la Constitution envisagée
1) Le processus
a - On connaît la voie finalement choisie pour l’élaboration du texte, au total, assez originale combinant la formule ancienne, celle de la conférence intergouvernementale, et une innovation, au travers de la convention sur l’avenir de l’Europe. Cette formule avait déjà fait ses preuves et été expérimenté avec succès pour l’élaboration de la charte des droits fondamentaux de l’Union . Son principe n’a guère provoqué de débats dans l’opinion ni dans la communauté scientifique. .
Certains intégristes estiment cependant qu’il aurait fallu désigner une assemblée constituante européenne, seul gage de la légitimité démocratique. Il aurait fallu que les peuples d’Europe s’unissent et désignent ensemble une telle assemblée. Bien évidemment ce genre de proposition n’a aucune chance d’aboutir. Elle participe d’une politique du meilleur ou du pire qui fait placer la barre si haut que toute amélioration concrète s’avère en définitive impossible. D’ailleurs une telle proposition part d’un postulat erroné, celui de l’existence d’un peuple –d’un demos – européen. Or l’observation objective force à constater qu’il n’en est rien. Il existe des peules européens mais non un peuple européen.
Par ailleurs il ne faut pas oublier qu’il n’existe pas y compris en droit constitutionnel un lien nécessaire – juridiquement ou historiquement – entre élaboration d’une nouvelle constitution et assemblée constituante. La réunion d’une telle assemblée n’est qu’une modalité selon laquelle le peuple souverain peut s’exprimer. Ainsi en France, la Constitution de 1958 n’a pas été préparée par une assemblée constituante mais par le gouvernement assisté d’un comité consultatif formé pour une bonne part d’anciens parlementaires issus des assemblées de la défunte quatrième République. Le texte ainsi préparé fut ensuite soumis au referendum populaire. Or peu nombreux sont ceux qui estiment que la Constitution de la cinquième République fut ainsi marquée dés l’origine d’un vice indélébile.
Le débat s’est révélé plus intense sur la question de l’adoption du traité constitutionnel. A défaut d’assemblée constituante, une onction populaire semblait indispensable à tout le moins bienvenue. Certains ont proposé que le projet issu de la convention ou de la CIG soit adopté par référendum, mais un referendum de l’ensemble des citoyens européens pour lui donner le maximum de légitimité.
La proposition pouvait revêtir plusieurs modalités : En premier lieu, celle d’un seul référendum faisant abstraction des frontières entre les Etats membres. Un referendum unique pour l’ensemble des peuples européens, les résultats se voyant au demeurant calculés d’une manière globale, sans tenir compte des réponses particulières de tel ou tel Etat membre. Là encore une telle solution paraît largement utopique dans la mesure où elle considère le problème comme réglé a priori. C’est parce qu’il existe un peuple européen ou des peuples suffisamment proches et unis qu’on peut les considérer comme faisant un tout dans lequel un vote majoritaire indifférencié pourra lier sans heurt les minoritaires
Une autre solution plus abordable compte tenu du degré d’intégration effectif de l’Union aurait pu consister à organiser des référendums certes nationaux mais coordonnés et se déroulant le même jour dans tous les Etats membres. Au plan européen, une telle formule est déjà pratiquée peu ou prou au niveau des élections au Parlement européen. Elle permet aussi d’éviter les influences à retardement. Elle mise pour son succès sur l’effet d’entraînement et une sorte d’unicité de la campagne référendaire.
En termes juridiques cependant cette méthode n’est pas sans difficulté. Et notamment, en tout premier lieu, au regard de la procédure même de révision des traités constitutifs. En effet les constituants avaient décidé de se mettre dans les pas de l’article 48 UE. Certes on aurait penser à une autre voie consistant à élaborer ex nihilo un nouveau traité-constitution. Mais le risque eût été grand à ce moment là que ce traité ne soit pas approuvé par tous les Etats membres avec en conséquence la constitution de plusieurs cercles d’Etats membres, ceux liés par les seuls anciens traités et ceux liés par le nouveau. On imagine les difficultés juridiques qui en seraient résultées.
Mais dés lors que la voie classique de la révision se voyait choisie, il faut en accepter les contraintes et notamment celle selon laquelle chaque Etat membre doit ratifier pour lui-même le nouveau traité. Il s’agit d’une démarche unilatérale, isolée, qui ne peut se confondre avec la phase précédente, celle de l’élaboration par la conférence intergouvernementale du traité de révision. Il s’agit à ce moment-là d’une démarche collective : « arrêter d’un commun accord les modifications à apporter auxdits traités ». La ratification au contraire est une démarche solitaire qui relève de chaque Etat membre « conformément à (ses) règles constitutionnelles respectives ». L’idée d’une ratification groupée, collective ne correspond donc pas à l’esprit du texte, même si elle n’y contrevient pas nécessairement.
En revanche, l’organisation obligatoire de référendum ne s’avère pas nécessairement conforme à la lettre des constitutions de certains Etats membres, qui ne pratiquent pas voire n’acceptent pas le referendum, y compris constitutionnel (RFA,, Royaume-Uni). Les referendums organisés dans ces Etats n’auraient donc pas de valeur juridique contraignante, ce qui créerait une inégalité entre les Etats membres, selon la portée qu’ils attribuent à la consultation populaire.
Mais la principale difficulté d’une telle procédure de référendums coordonnés, c’est le risque de résultats divergents d’un pays à l’autre. Que faire à l’égard des Etats ayant répondu négativement. La méthode montre ici ses limites et bute sur la question de l’accord unanime pour l’entrée en vigueur de la Constitution. On peut néanmoins estimer en termes politiques que des résultats positifs groupés dans un grand nombre d’Etats membres aurait un effet stimulant pour les récalcitrants et pourrait faciliter ensuite l’organisation de nouvelles consultations.
b – Mais en amont de ce processus, on peut se poser une question ou tenter de répondre au questionnaire posé par les organisateurs. Peut-il y avoir une constitution résultant de l’adaptation du droit (question n°4) c'est-à-dire de la pratique, des usages, de la jurisprudence. A l’image du Royaume-Uni, une constitution « coutumière » ne s’est-elle pas mise en place progressivement, formée de certaines dispositions des traités de base, de textes adoptés par les institutions de l’Union, d’usages informels ou de décisions de la Cour de justice. Il est clair que la pratique a considérablement enrichi le système constitutionnel de l’Union : consultation systématique du Parlement européen, obligation de facto de consultation et de reconsultation du Parlement européen lorsque le Conseil entend d’écarter sensiblement du texte sur lequel le Parlement a formulé son premier avis , création d’organes nouveaux (COREPER, comitologie ). La plupart de ces usages ont d’ailleurs été consacrés (codifiés) par les traités successifs ou la jurisprudence .
Se pose bien évidemment la question de la place de la coutume en droit communautaire. Cette source n’est officiellement reconnue ni par les traités ni par la Cour. Néanmoins, cette dernière laisse volontiers prospérer des usages, dés lors du moins qu’ils ne remettent pas en cause la lettre des traités mais qu’au contraire, ils permettent d’enrichir le contenu de ceux-ci. En revanche, des usages contra legem ne peuvent être acceptés. Ainsi le compromis de Luxembourg n’a jamais pu malgré la forte pratique qu’il a générée acquérir droit de cité en droit communautaire. On peut estimer au contraire qu’il a fait l’objet d’un délaissement de facto depuis l’acte unique européen, qui a remis en selle le principe de vote à la majorité qualifiée.
Aujourd’hui au demeurant, la source de ces usages réside le plus souvent dans des accords interinstitutionnels, actes innommés, inconnus des traités originaires et qui permettent notamment aux institutions de l’Union de collaborer entre elles, malgré l’autonomie organique assez poussée que leur reconnaissent les traités. La Cour reconnaît assez aisément à ces accords une réelle valeur juridique , notamment dans le domaine financier . Le traité de Nice leur a consenti une esquisse de valeur juridique . Le traité établissant une Constitution pour l’Europe achève cette évolution en prévoyant en son article III-397 que ces accords interinstitutionnels « peuvent revêtir un caractère contraignant ».
Les bases d’une Constitution au sens matériel du terme existent donc, ce qu’a déjà énoncé la Cour de justice dans son célèbre arrêt les verts de 1986 où elle a qualifié le traité de Rome de « Charte constitutionnelle de la Communauté européenne ». Dans d’autres circonstances, elle avait employé pour le même traité l’expression de « constitution interne » . Dans une telle perspective, il n’est pas douteux que les Communautés et l’Union possèdent une constitution au sens « matériel » du terme. Les éléments constitutifs sont réunis :
- Une déclaration de droits au profit des citoyens (La Charte)
- Un système de répartition tant vertical qu’horizontal des compétences
- Une organisation des relations entre les institutions
- L’existence d’une cour constitutionnelle
- La définition des orientations générales de la société
Ce point ne souffre d’ailleurs presque pas la discussion et est admis par la plupart des communautaristes . Mais il est difficile de s’en tenir là. Seuls les spécialistes des questions européennes ont conscience de cette situation, qui ne peut se suffire à elle-même, qui ne peut tenir lieu de texte écrit, d’autant que dans le système juridique communautaire, marqué quoi qu’on en dise par la prégnance de la tradition latino-germanique, la règle écrite demeure irremplaçable, notamment pour les actes les plus importants. On ne peut créer une constitution d’une entité proche d’un Etat de manière occulte, insidieuse. Une constitution ne serait-ce que pour des raisons de clarté, transparence, visibilité et de légitimité démocratique ne peut résulter que d’un acte formel. Telle est l’ambition affichée du Traité constitutionnel mais s’agit-il bien d’une constitution ?
2) Nature juridique du Traité constitutionnel
Cette question s’avère tout aussi épineuse que celle de la nature juridique de l’Union elle-même . Elle peut à défaut de se résoudre faire l’objet d’une approche autour de trois propositions :
- En premier lieu, ce n’est certainement pas une constitution au sens que les professeurs de droit constitutionnel donnent de cette notion. Pour eux, la constitution est l’acte fondamental de l’Etat. Il ne saurait y avoir de constitution sans Etat. Or l’Union européenne n’est pas un Etat. Il y manque chacun le sait les éléments constitutifs que représentent le territoire, la population et un gouvernement. La Cour constitutionnelle de Karlsruhe l’a dit clairement dans son arrêt Maastricht de 1993 .
- En deuxième lieu, la notion de constitution au sens formel n’est pas et ne peut avoir la prétention d’être l’apanage de l’Etat souverain. Il y a des Etats sans constitution au sens formel du terme. La Grande-Bretagne bien sûr, mais aussi l’Allemagne, qui en 1949 a jugé prudent de se limiter à loi fondamentale. La France, pourtant pays amoureux des constitutions pour s’en être offerte presque une vingtaine en moins de deux cents ans, n’a pas échappé à cette formule minimaliste. C’est le cas de la troisième République qui a reposé sur trois lois constitutionnelles adoptées en 1875. Et pourtant ce régime a eu à ce jour la plus grande longévité.
Mais inversement, des entités, des collectivités publiques ou privées les plus diverses peuvent avoir des constitutions. La consultation des ouvrages, encyclopédies ou de certains sites Internet fait apparaître quatre catégories d’entités possédant une constitution, c’est à dire reposant sur un acte constitutif dénommé constitution.
- les Etats fédérés américains ont tous leur constitution de même que certains cantons suisses,
- Des organisations internationales intergouvernementales comme l’OIT, mais aussi l’Unesco possèdent selon leur traité constitutif une Constitution
- Il en va de même de certaines entités non – étatiques. Ainsi existe-t-il une Constitution pastorale de l’Eglise catholique.
- Des sociétés savantes possèdent aussi parfois une constitution : certaines ONG, des associations caritatives, etc.
Il importe donc de désacraliser le terme Constitution et l’Union européenne est parfaitement en droit d’avoir une constitution. Comme l’avait dit le juge Lenaerts lors d’une conférence donnée à l’Université Paris II en octobre 2004 : « Le traité constitutionnel établit la Constitution de l’Union européenne et rien d’autre ». Il ne faut pas chercher des arrière-pensées. Cette Constitution n’entend pas remettre en cause celle des Etats membres ni leurs structures politiques en général, comme l’affirme clairement l’article I-5 du traité constitutionnel.
Il y a là bien sûr une vue assez irénique des choses. L’apport de la Constitution n’est certainement pas seulement sémantique. De même va-t-elle beaucoup plus loin qu’une simple constitution interne de l’Union, qui s’apparenterait à une sorte de règlement intérieur. Elle définit ses propres rapports avec les ordres juridiques internes (art. I-6) et pour la première fois reconnaît sa supériorité sur ces derniers et donc les constitutions nationales. Et même si le Conseil constitutionnel français encouragé par la déclaration additionnelle n° 1 à la Constitution de l’Union entend réduire la portée de cette disposition, voire la banaliser, celle-ci n’en comporte pas moins une force dynamique dont les conséquences ne sont pas faciles à toutes mesurer.
- En troisième lieu, troisième proposition, c’est bien parce que cette constitution ne peut être tenue pour un texte anodin, quand bien même elle ne modifierait pas fondamentalement les données du problème de la nature juridique de l’Union que les polémiques sont si vives. Elles viennent de ce que les concepteurs et auteurs du projet entendent aller plus loin. Il s’agit bien d’établir la constitution d’une entité pré – étatique ou plus justement post – étatique, qui entend dépasser le stade de l’Etat. Autrement dit, la Constitution européenne se situe sur le terrain sensible et disputé de l’Etat, de la souveraineté. Elle entend couronner cinquante ans de construction européenne. Mais en même temps, effrayés de leur audace, ces auteurs ne vont pas au bout de leurs intentions :
- la dénomination de traité est conservée
- les changements constitutionnels sont mineurs
- toute révision demeure suspendue à l’unanimité
- la primauté du Droit de l’Union est affirmée malgré tout en termes nuancés
- un droit de retrait est reconnu aux Etats Membres
Autrement dit, le texte se situe à mi-chemin de l’organisation internationale classique et de la structure étatique. Il ne rompt pas avec la nature mixte de l’Union, qui la caractérise depuis le lancement de l’intégration européenne dans les années cinquante.
Il demeure insatisfaisant pour les faiseurs de système que sont de nombreux juristes.

B/ Polémiques sur le plan politique

Au départ, le scénario est exactement le même qu’en 1992 pour la ratification du traité de Maastricht. La plupart des observateurs pensent que tout ira bien, qu’il se dégagera un consensus dans les partis dits « de gouvernement » et l’opinion. Puis les choses se gâtent environ trois mois avant la date du référendum : les souverainistes (De Villiers) montent au créneau, le parti socialiste commence à se diviser (Fabius). On ne peut refaire toute l’histoire.
Il y a eu un débat sur la question de l’opportunité du référendum (non obligatoire selon l’article 11 de la Constitution) mais pouvait-on faire autrement. Certains observateurs avisés doutent néanmoins que cela ait été le bon référendum. On pouvait l’organiser aussi sur la révision constitutionnelle de mars 2005 . Celui-ci était plus facile à gagner. Le texte de la loi constitutionnelle est naturellement beaucoup plus court, il met l’accent sur des points qui ne peuvent heurter une opinion publique déjà partagée. Ainsi en va-t-il de l’organisation obligatoire de référendum pour toute nouvelle adhésion dans l’Union (art. 88-5) qui permet de déminer le débat sur l’entrée de la Turquie. Il en va de même du renforcement contrôle parlementaire sur les activités de l’Union et notamment le principe de subsidiarité. De plus, en cas d’échec de ce référendum purement constitutionnel, ce n’est pas le traité constitutionnel qui est touché et d’autres solutions restent envisageables.
Quelques développement sur les arguments échangés durant la campagne et sur les enseignements à tirer des résultats permettront de mieux mesurer l’intensité des débats.
1) Les arguments
Les discussions portent peu sur le volet institutionnel de la Constitution. Les souverainistes en revanche en font un cheval de bataille : la Constitution française sera réduite au rang de simple règlement intérieur d’un canton suisse selon M. de Villiers.
- Les améliorations institutionnelles sont dénigrées. Y compris celles qui devraient recueillir un écho favorable dans l’opinion. Ainsi en va-t-il du renforcement du poids de la France au Conseil grâce au nouveau décompte de voix résultant du système de la double majorité. Au lieu de ne représenter qu’un treizième des voix (actuelle pondération) elle atteindrait dorénavant le neuvième . Les améliorations au profit du Parlement européen, comme la généralisation de la procédure de co-décision, les progrès de la légitimité démocratique tels le référendum d’initiative populaire sont passés sous silence. Pour beaucoup de responsables politiques seuls comptent les parlements nationaux. Là et là seulement repose la source du pouvoir démocratique.
Les souverainistes de tout bord de même que nombre de représentants des partis de gouvernement procèdent à des amalgames avec la question de l’adhésion de la Turquie. Celle-ci provoque nombre d’inquiétudes. Les centristes pourtant très favorables au traité constitutionnel et plus largement chauds partisans de la construction européenne se trouvent divisés sur la question de la Turquie. En conséquence, leur argumentaire en faveur du traité constitutionnel va se trouver grandement affaibli.
- Mais en réalité, le débat se focalise sur les questions de fond, le droit matériel, alors que nombre d’observateurs et de responsables politiques estimaient, s’agissant pour l’essentiel de la reprise de l’existant, que ces questions ne seraient pas débattues. La convention sur l’avenir de l’Union avait en effet opté pour l’inclusion de toute la substance des traités constitutifs (à l’exception du traité Euratom qui conserve son identité) dans la Constitution. Mais ceci devait se faire à droit constant sous réserve d’améliorations à la marge. Ainsi pensait-on pouvoir éviter des débats difficiles sur les activités et les politiques de l’Union puisque celles-ci font partie du droit positif depuis des années voire des décennies.
En particulier la charte des droits fondamentaux semblait pouvoir constituer un argument de poids pour les partisans du traité. Reprise telle quelle (sous réserve des clauses finales) par le projet, elle crée de nouveaux droits pour les citoyens. La Constitution permet à ces derniers d’en profiter puisque dorénavant intégrée dans le droit primaire. Mais bien au contraire, la charte des droits fondamentaux intégrée dans la Constitution, concentre sur elle des critiques. Pour ses détracteurs, sa promotion en norme juridique contraignante ne change rien. Seuls les aspects négatifs ou prétendus tels sont relevés : Elle risque de porter atteinte au principe de laïcité. Elle interdirait le droit à l’avortement. En clair, elle enclenche un processus de régression sociale.
La troisième partie de la Constitution fait figure de véritable repoussoir. Une bonne partie des Français font mine de découvrir qu’ils vivent dans une économie de marché. L’économie de marché subit des attaques virulentes. Le libéralisme est assimilé à du satanisme. L’absence de politique sociale est dénoncée. La mauvaise foi est totale sur les services publics alors que la Constitution entend les revaloriser.
Les partisans du oui ont le plus grand mal à faire passer leurs arguments. Ils ne parviennent pas à faire ressortir les avantages de la Constitution et de l’Europe en général. L’argumentaire semble celui des années cinquante : la paix, le progrès économique et social, l’Europe force politique. Les principaux partisans du oui paraissent depuis longtemps atteints par la limite d’âge. Valéry Giscard d’Estaing, Jacques Delors, Robert Badinter, Simone Veil ne parviennent plus à motiver les foules. Le Président de la République lui-même semble hésiter entre un engagement total qui pourrait lui valoir un grave désaveu et un soutien du bout des lèvres de la Constitution qui lui permettrait en cas d’échec de sortir relativement épargné de l’épreuve.
2) Enseignements tirés des résultats
En premier lieu, la France se trouve coupée en deux, comme dans les plus tristes jours de son histoire. Le résultat est cependant loin de la déroute subie par les partisans du oui aux Pays-Bas (à peine 30 % des voix) puisqu’il y a cependant presque 46% pour le oui, élément constamment passé sous silence. Compte tenu du nombre relativement élevé d’abstentions, on peut estimer que la France en réalité se divise en trois blocs à peu près égaux (oui, non, indifférents). Pour beaucoup d’observateurs, au demeurant, l’interprétation dominante du non est qu’il s’agit d’un vote sanction. Il y aurait là une application et une confirmation de la théorie des élections dites secondaires . A l’instar des élections locales ou européennes qui coïncident rarement avec les résultats des élections nationales jugées plus décisives (présidentielle, législatives), les électeurs se défoulent contre le pouvoir en place ce qui fait pencher la balance vers le non.
D’autres raisons « politiques », non directement liées au projet de constitution entrent également en ligne de compte. Nombre de « nonistes » ont voulu exprimer un vote de défiance à l’encontre du Président Jacques Chirac déjà très affaibli dans son exercice politique, peu apte en réalité à faire vibrer la corde européenne et largement dépassé par une opinion publique qu’il donne l’impression de ne plus comprendre. Il faut voir là aussi les ravages d’une attitude et d’un discours en général critiques à l’égard des institutions communautaires et notamment la Commission, volontiers désignées comme bouc-émissaire pour toute difficulté rencontrée par la France. Le double langage atteint son maximum, lorsque l’on pense à la mise en œuvre des directives de libéralisation du marché du gaz ou de l’électricité, en faveur desquelles les responsables français votent sans état d’âme au Conseil et qui rechignent ensuite à prendre les mesures d’application. Comment faire aimer l’Europe alors qu’en temps ordinaire, on l’accuse de tous les maux.
La cassure au sein des électeurs socialistes constitue un autre facteur important d’échec. En 1992, le Président Mitterrand avait pu maintenir l’unité des socialistes qui avaient tous fait une campagne très active en faveur du traité de Maastricht. La droite s’était alors montrée plus timorée, mais les principaux leaders – alors dans l’opposition, Valéry Giscard d’Estaing et Jacques Chirac - avaient soutenu la monnaie unique. En 2005, une fraction importante du parti socialiste, pourtant historiquement un des piliers de la construction européenne, menée par Laurent Fabius, choisit une attitude de rupture en misant sur les insuffisances sociales du traité constitutionnel.
On ne peut ignorer non plus, les désaffections provenant de certains pro-européens déçus par un projet qu’ils jugent insuffisamment progressiste. Beaucoup ne s’y sont ralliés en effet que du bout de lèvres ou au dernier moment, en raison notamment des reculs enregistrés entre le projet issu de la convention et le texte final adopté le 29 octobre 2004.
Au titre des enseignements, on relève encore l’Incidence du résultat sur la carte socio-politique de la France. De nouveaux clivages apparaissent : entre une France citadine et une France rurale. Les agriculteurs, ruraux, les habitants des régions défavorisées votent contre la Constitution alors que ce sont les principaux bénéficiaires de la manne bruxelloise. Cette dernière n’a certes pas pu empêcher un exode rural qui a réduit le nombre d’agriculteurs à un peu plus de 600000 , transformant très profondément l’image traditionnelle de la France de pays rural. Néanmoins pour ceux qui sont restés à la terre, l’augmentation du revenu est une chose avérée.
Clivage également entre une France cultivée et diplômée et une France laborieuse, non diplômée. Les premiers sont pour et voient l’intérêt de la Constitution européenne. La construction européenne leur semble un atout de l’avenir et le seul môle susceptible de résister aux excès de la mondialisation. Les seconds se sentent exclus et complètement délaissés par les politiques de l’Union, jugées hyper-libérales et hostiles à toute avancée sociale. C’est dans ce tissu social que le non réussit ses meilleurs résultats.
Au total, en termes de sociologie électorale la carte politique du non n’est pas sans coïncider avec celle de 1954 lors de l’échec de la CED. Les extrêmes se sont ligués contre la Constitution. Ce qui reste de l’ancien RPF (parti gaulliste des années cinquante), nationaliste et anti-européen, s’est retrouvé dans les souverainistes et l’extrême droite pour dénoncer l’abandon de la souveraineté. La clientèle du parti communiste, alors à son zénith (presque un quart des voix), s’est aujourd’hui scindée entre l’extrême-droite et une gauche dite alternative. Là se trouvent aussi les gros bataillons du non.
Mais quoi qu’il en soit et quoi qu’on en dise, le résultat négatif est là. Il faut en prendre acte. Comment organiser les choses dans l’avenir ?

Seconde partie : Le point de vue français sur l’après Constitution

Le rejet français a créé une situation tout à fait inédite dans l’histoire de l’Europe. Un des grands pays fondateurs prend le risque d’une crise grave. Il s’agit d’une onde choc, d’un véritable séisme. Certains Etats membres vont certes poursuivre le processus de ratification . D’autres prenant appui sur le non français en profitent pour se désengager. C’est notamment le cas du Royaume-Uni qui décide de renoncer au référendum annoncé par le gouvernement.
Pour la France, une approche plus fine invite à se situer sur le double terrain de l’analyse politique (A) et de l’analyse juridique (B).

A/ Analyse politique

Deux phénomènes se dégagent : la classe politique traditionnelle est frappée de paralysie. Les anti-européens ne parviennent pas à faire de contre propositions.
1) Paralysie des forces politiques traditionnelles
La grande difficulté pour la classe politique française, tient à l’absence d’alternative au projet européen. Il n’y a pas eu d’autres grandes idées depuis la fin de la seconde guerre mondiale. La situation n’est plus celle de l’après-guerre où il importait de reconstituer la souveraineté française, de redresser le pays et de reprendre en main l’empire colonial. Pour les non-fédéralistes, et de nombreux réalistes, l’Europe est surtout pour la France un multiplicateur de puissance. Elle permet de continuer à exercer une influence mondiale. La France n’a pas, à la différence de la Grande-Bretagne, l’alternative de l’allié américain.
L’impossibilité de présenter un autre projet mobilisateur conduit la classe politique à droite comme à gauche à faire le dos rond et attendre des jours meilleurs. L’idée centrale à droite comme à gauche, c’est de revenir au terrain, de faire progresser l’Europe sur des projets concrets (l’énergie, Airbus, l’industrie). Un diplomate français à Bruxelles (critique) parle de l’Europe des mémorandums. Toutes les semaines, la France présente à la Commission un mémorandum sur un sujet quelconque qui disparaît dans les oubliettes aussi vite qu’il est apparu. Cette idée de l’Europe, jugée à l’aune de ses réalisations concrètes se retrouve dans le discours de certains éventuels candidats à la présidence de la République. Ségolène Royal évoque le thème de l’Europe par la preuve. L’Europe devrait pour chaque projet apporter la preuve du bien-fondé de son action. Il y a là une sorte de variante politique du principe de subsidiarité, mais déconnecté de tout critère rationnel.
On ne peut nier non plus une tendance au repli sur soi, au thème de la France seule, même si le mot n’est employé par personne. Dominique de Villepin en février 2006 lance le thème du patriotisme économique suite à la tentative d’OPA du géant l’américain Coca-Cola sur Danone. En riposte, une liste de secteurs où toute concentration, fusion ou prise d’intérêt par des groupes étrangers serait soumise à autorisation de gouvernement est dressée par décret . Suite aux remontrances de la Commission (il y a quand même une libre circulation des capitaux en Europe), la liste est réduite et ne s’applique plus uniformément aux entreprises européennes et non-européennes. Mais la Commission n’en a pas moins ouvert une enquête contre la France.
Récemment (20-26 septembre 2006), lors d’un voyage en Allemagne, le Premier Ministre Français a nuancé ses propos. En présence de la Chancelière Allemande, il a parlé d’un patriotisme économique européen. Dans cet esprit, la fusion envisagée entre Gaz de France et Suez aurait pour objet de constituer un « major européen » dans le secteur du gaz. Il oublie cependant de dire qu’il s’était opposé au rapprochement entre GDF et un consortium italien.
Autre exemple : dans ses discours, allocutions, rencontres avec la presse, le Président Chirac oublie assez systématiquement l’Europe. Dans l’affaire libanaise, l’Europe passe au second plan. Elle n’apparaît que comme un faire-valoir ou un supplétif des choix politiques et stratégiques effectués par la France. Lors d’une interview à une importante station de radio (septembre 2006) et présentant le programme des derniers mois de son mandat, le Président Français ne dit pas un mot sur l’Europe.
Face au traité constitutionnel, c’est le mutisme total. Les responsables politiques des partis de gouvernement refusent de s’engager. Ségolène Royal (possible candidate du P.S) se réfugie derrière des banalités. Nicolas Sarkozy a récemment proposé un mini-traité qui reprendrait les dispositions institutionnelles de la Constitution. Cette proposition n’a pas entraîné de réaction notable sauf le refus de l’Allemagne, qui souhaite toujours réanimer le traité constitutionnel. Le leitmotiv est de tirer les conclusions du référendum négatif, d’entendre le message des Français. Mais passées ces paroles convenues, personne n’ose lancer de propositions. La position officielle, c’est de s’en tenir au calendrier fixé par le conseil européen de juin 2006 avec en conséquence un rôle important de l’Allemagne lors de sa prochaine présidence.
2 – L’échec des « nonistes »
L’autre phénomène marquant, c’est l’échec de donner un souffle, un avenir politique aux représentants du non parfois qualifiés de « nonistes ». Ceux-ci subissent en réalité un double échec. Ils avaient utilisé avec habilité l’argument d’un plan B (mot malheureux de Jacques Delors) pour faire croire que le non à la Constitution n’aurait pas de conséquence fâcheuse. Or, ce plan B n’existait pas. Il n’y avait pas de solution de rechange, si ce n’est la stagnation actuelle. Le refus français devait servir d’aiguillon pour une relance de l’Europe, d’une autre Europe moins mercantile, plus humaine et sociale. Or il n’y avait là qu’une vue de l’esprit lorsque l’on sait par exemple que la grande majorité des syndicats européens et des partis politiques de gauche en Europe avaient clairement opté pour le traité constitutionnel.
L’autre échec, c’est celui d’une tentative de fédération des opposants au traité, déjà utopique en soi car le non provient tant de la gauche que de la droite. C’est une alliance de circonstance. Mais même le non « de gauche » ne parvient pas à se regrouper (L. Fabius, M.G. Buffet, M. Besancenot). Laurent Fabius, principal responsable du refus du traité, se posant en candidat à l’élection présidentielle se doit donc de mettre une sourdine à son anti-européanisme. De son côté, M.G Buffet n’arrive pas à se débarrasser de la logorrhée communiste sur l’Europe des années cinquante et soixante. Il n‘y a rien à attendre de l’Europe sur le plan social, environnemental, sociétal. Quant aux trotskistes, par principe toujours divisés entre eux, ils cherchent avant tout à se poser en leader d’une nouvelle gauche, anti-américaine, anti-européenne, altermondialiste, sans posséder néanmoins la crédibilité suffisante.

B/ Les réactions de la communauté scientifique

Pour une fois, elles sont à l’image de celle des politiques : un silence à peu près général ce qui n’empêche pas la formulation d’un certain nombre d’idées.

1) Un silence généralisé
La CEDECE, organisation représentative des enseignants chercheurs français en droit européen, n’a pas pour habitude de réagir aux évènements politiques. Lors de son assemblée générale de juin 2005, un débat informel a lieu en son sein. Le sentiment de déception est très vif. Beaucoup regrettent que la voix des universitaires n’ait pas pu vraiment se faire entendre. Un manifeste lancé durant la campagne référendaire par quelques collègues a recueilli un soutien très important mais les médias ont fait la sourde oreille.
L’idée de former un groupe de réflexion pour dénoncer et corriger les erreurs et contrer le discours anti-européen est avancée mais il n’y a pas de suite. Autre manifestation de cet engourdissement : peu de colloques ou autres manifestations scientifiques sont organisés sur les conséquences du 29 mai (l’un à Paris II en mai 2006, l’autre à Lyon en avril 2006).
Le sentiment général qui se dégage de ces trop rares manifestations est que l’échec du 29 mai doit être relativisé et replacé dans un continuum général de la construction européenne, un contexte très heurté. L’histoire européenne n’est pas un long fleuve tranquille. Elle est jalonnée de conflits, de querelles de crises graves, comme celle de la chaise vide ou la revendication du juste retour de Margaret Thatcher . En l’occurrence, cependant personne ne cherche à nier la gravité de cette crise, qui risque de provoquer une paralysie de longue durée et de favoriser les tendances centrifuges.
Néanmoins beaucoup, s’en tenant au message d’espoir des Pères fondateurs, estiment qu’Il faut porter son regard vers l’avant, et voir comment récupérer et réutiliser les avancées institutionnelles que la constitution comportait.
2) Etat des réflexions pour une relance
Lors des deux colloques précités, un certain nombre d’idées sont avancées pour sortir de l’impasse. Elles rejoignent celles de nombreux observateurs mais aussi de responsables politiques.
Trois solutions peuvent être envisagées :
- le maintien du statu quo et confiance dans la pratique institutionnelle
- la confirmation du traité constitutionnel
- un nouveau traité
a) statu quo et recours à la pratique :
Le traité de Nice fonctionne sans catastrophe majeure. Le sempiternel discours sur l’impossibilité de vivre dans un groupe de plus en plus large et hétérogène avec un système conçu au milieu des années cinquante pour six Etats membres ne se révèle ni plus ni moins productif que précédemment. En réalité, le système a fait ses preuves et il concilie assez bien les divers intérêts et diverses légitimités qui s’expriment en son sein. La principale difficulté provient de l’alourdissement des organes qui ne parviennent plus à fonctionner correctement.
Dans cette perspective, la réduction du nombre de commissaires prévues par le traité de Nice à l’occasion du vingt-septième élargissement, situation qui se produira à compter du 1er janvier 2007 avec l’adhésion Bulgarie et de la Roumanie, peut néanmoins provoquer une étincelle. Le nombre de membres de la Commission sera inférieur à celui des Etats membres. Se produira alors un découplage entre la qualité de membre de l’Union et le droit à un commissaire de sa nationalité au sein de la Commission. Il appartiendra, conformément à l’article 4 du protocole sur l’élargissement de l’Union annexé au traité de Nice, au Conseil de fixer à l’unanimité ce nombre en tenant compte d’un principe de rotation égalitaire entre tous les Etats membres et d’une certaine répartition géographique équitable.
Même si cette modification ne concerne que la Commission désignée après cet élargissement (2010 en principe), Il y aura peut-être là l’occasion d’envisager une réforme plus importante des institutions de l’Union, laquelle pourrait peut-être revêtir des formes originales.
Dans cet esprit, on peut aussi envisager d’améliorer les choses par la technique proche du droit interne des conventions constitutionnelles et mettre en œuvre de manière purement pratique certaines réformes ou innovations du Traité constitutionnel. Les vingt-cinq avaient déjà anticipé sur ce processus en mettant en application les dispositions de l’annexe n°12 sur l’Eurogroupe. Ce dernier bénéficie ainsi d’une présidence semi-permanente d’une durée de deux ans et demie.
D’autres dispositions institutionnelles pourraient suivre le même régime. Ainsi parle-t-on de transformer l’actuel Haut-représentant pour la PESC en ministre des affaires étrangères de l’Union ou de créer le poste de Président du Conseil européen, conformément à l’article I-22 du traité constitutionnel. Mais en réalité, la marge de manœuvre s’avère assez réduite car la « constitution » européenne est une constitution écrite et la « coutume » a du mal à y prospérer. Certaines modifications semblent impraticables sans une révision des traités. Ainsi en va-t-il du Haut-représentant pour la PESC. On pourra certes le rebaptiser. Mais pourra-t-on le transformer sans autre forme de procès en vice-président de la Commission ? Pourra-t-il présider de manière permanente le Conseil des affaires étrangères, alors que juridiquement, l’Etat membre exerçant la présidence pour une durée de six mois doit signer les procès-verbaux et les actes juridiques.
b) La confirmation du traité constitutionnel.
Cette solution ne manque pas de défenseurs :
- une majorité d’Etats membres (15) ont déjà ratifié ce texte. Pourquoi tenir pour nulle et non avenue leur décision
- 2 référendums constitutionnels (Espagne, Luxembourg) ont donné des résultats positifs
- Certains grands Etats membres tels la RFA, l’Italie ou l’Espagne y sont favorables.
De plus, il y a eu déjà des exemples de votes populaires négatifs, celui du Danemark en 1992 face au Traité de Maastricht, celui de l’Irlande en 2001 face au traité de Nice. Dans les deux cas, sous réserve de quelques ajustements à la marge, ces deux Etats ont voté de nouveau et le oui l’a emporté. Un tel scénario pourrait-il se reproduire en France et aux Pays-Bas ? On pourrait justifier l’opération en soutenant que les Français ont voté sur tout autre chose que le projet constitutionnel. Mais politiquement, l’opération paraît à très haut risque et peu de gouvernants même dotés d’une forte légitimité prendraient le risque de se voir désavoués. De plus, la France, principal pays fondateur pèse très certainement d’un poids beaucoup plus lourd que le Danemark et l’Irlande. La solution dano-irlandaise paraît difficilement praticable pour les pays leaders et animateurs du projet européen.
Il faudrait en tout état de cause et au minimum ajouter quelque chose en plus au Traité constitutionnel actuel pour le rendre présentable aux Français par la voie d’un nouveau référendum. Mme Angela Merkel propose un protocole social qui viendrait compléter le traité. Mais quelle en serait la valeur juridique et que peut-on y mettre de plus que ce qu’il y a déjà dans la Constitution. Le social fait partie des questions très sensibles où les clivages entre Etats membres sont très aigus. La France paraît relativement seule à prôner une grande politique sociale européenne. D’autres – les plus libéraux, en particulier les nouveaux Etats membres – refusent d’en entendre parler ; et d’autres tels l’Allemagne estiment que cette question doit demeurer de la compétence nationale. Trouver un accord sur le social dans un protocole additionnel serait un exercice de très haute voltige.
c) Peut-on alors envisager un nouveau traité ? Certains plaident en ce sens
notamment le ministre français de l’intérieur, Monsieur Sarkozy, qui s’est déclaré en faveur d’un « mini-traité ». Celui-ci se limiterait aux deux premières parties de la Constitution qui n’avaient pas donné lieu à un débat par trop insurmontable. Il s’agirait de faire passer les réformes institutionnelles indispensables et de donner pleine valeur juridique à la charte des droits fondamentaux.
Cette démarche ne va pas malgré tout sans soulever des difficultés. Notamment selon quelle méthode ce nouveau traité sera-t-il élaboré : une nouvelle convention ou une simple CIG. Pourra-t-on s’en tenir aux deux seules premières parties sans envisager les articulations de celles-ci avec le droit matériel, problème qui avait conduit les constituants de 2003-2004 , à opter pour la solution moniste que l’on connaît. De plus quelle que soit la méthode choisie, le compromis fragile réalisé par le texte de la constitution sera-t-il reconductible ? Il avait déjà été jugé comme miraculeux. L’Espagne et la Pologne, longtemps hostiles au système de la double majorité au Conseil pour n’évoquer que ce point se soumettront-elles une nouvelle fois ?
Quelle sera la dénomination (et donc la nature) de ce nouveau traité ? Le mot constitution semble pour l’heure inapproprié. Pour éviter dans ces conditions de ne retenir que l’expression bien terne de traité, on pourrait peut-être aller plus loin en parlant de traité de base, de traité ou de charte fondamental. Mais si c’est le cas, ce traité fondamental aura-t-il primauté sur les traités actuels ? Comment assurer cette primauté ? Est-il possible de concevoir une hiérarchie à l’intérieur du droit primaire ?
Le terrain paraît miné quelle que soit la voie choisie.

Conclusion

Pour l’heure, le conseil européen de juin 2006 a pris acte de la situation actuelle de paralysie du processus constitutionnel. Dans ses conclusions, il donne mandat à l’Allemagne lors de sa présidence du premier semestre 2007 de procéder à des consultations et de faire un rapport sur « l’état des débats relatifs au traité constitutionnel et explorer les évolutions futures possibles ». Ce rapport servira de base « aux décisions ultérieures concernant la manière de poursuivre le processus de réforme ». Les consultations devront se poursuivre et il devrait incomber à la France lors de sa présidence du second semestre 2008 de proposer des solutions. Le observateurs ont d’ailleurs bien relevé que selon ce schéma, le traité constitutionnel actuel ne devient plus qu’une option parmi d’autres.
Une nouvelle fois, le couple franco-allemand se trouve à la croisée des chemins. Il lui appartiendra de surmonter ses divergences bien réelles, sur l’avenir du traité constitutionnel, pour essayer de remotiver l’ensemble de ses partenaires et de redonner du sens à la construction européenne.

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